建立政府购买社会救助服务机制 提升社会救助政策实施效果

　　近年来，我国各级政府大力提倡构建民生财政，持续加大社会保障投入，但受基层政府管理和服务能力的制约，资金投入的使用效果有待进一步提高。近日，民政部等四部门出台了《关于积极推行政府购买服务 加强基层社会救助经办服务能力的意见》（以下简称“《意见》”），推动社会救助领域的政府职能转变、创新公共服务提供方式，必将显著提升社会救助资金的使用效果，为打赢脱贫攻坚战和全面建成小康社会奠定坚实基础。

　　一、有利于加快转变政府职能、提高社会治理能力

　　公共服务的契约化、社会化、市场化是一个大趋势。政府作为公共服务的主体，不仅自己办事业机构，而且自己又作为监管主体，这是公共服务既难以实现公平、又难以提高效率的体制性因素。《意见》明确界定了政府购买服务的内容是事务性工作与服务性工作两类，行政管理类事务不得向社会力量购买。这对于转变政府职能，处理好政府与市场、社会的关系，更好地激发市场主体和社会的活力有着重要意义。

　　首先，能够促进政府职能转变和政务服务效能提升。政府通过购买服务的方式，将原先直接承办的大量事务性和服务性工作交给社会力量承担，可从繁杂的日常事务中解脱出来，政事分开、管办分离，专注于建立社会救助项目立项、经费预算、信息发布、招标方式、项目管理、绩效评估等机制，提高社会治理能力。

　　其次，推动相关事业单位去行政化。以往，一些事业单位或者挂靠机关的协会往往凭借其行政地位和行政隶属关系，采用单一来源采购方式提供服务，而不是和社会组织或者社会力量一起参与市场公平竞争。这样的现状若长期存在将不利于社会组织或者社会力量的培育和成长，最终将影响社会救助工作的质量和政府治理能力的提升。此次《意见》中强调，按事业单位分类改革应划入公益二类或生产经营类的事业单位，也可以承接政府购买社会救助服务。这一规定将有利于推动相关事业单位去行政化，参与市场竞争，保持并提升其专业性、独立性。

　　第三，进一步理顺了社会力量参与社会共治的渠道机制。《意见》对购买主体、购买内容、承接主体、购买机制、经费保障、绩效评价、监督管理等七大方面进行了明确规定，让权力在阳光下运行，为社会组织参与社会救助服务提供制度化的渠道，有仅有利于减少政府直接干预，同时也有利于通过社会力量更有效地化解社会救助中的各类社会矛盾，促进社会和谐。

　　二、有利于促进公共服务质量和效率提升，建设服务型政府

　　通过契约化的形式，政府将社会救助事务外包给非营利组织、企业或其他社会组织，是提高公共财政的使用效率，增强公共服务供给效力的重要举措，也是现代公共财政支出发展的国际趋势。

　　首先，有利于提高社会救助服务的供给能力。社会救助的工作任务重，但受制于基层社会救助经办服务能力有限，一些困难群众的救助需求没有被满足，同时救助工作的质量也有待提高。《意见》出台以后，各级政府将打破以往“建机构、核编制、养人办事”模式，财政不需安排人员工资、公用经费等基本支出，按照“以事定费”原则和购买服务协议，相应安排政府购买服务预算，创新服务供给模式，通过购买服务以提升服务供给数量和质量，构建人民满意型政府。

　　其次，通过标准化、科学化的评价考核制度和动态的激励机制，将提高社会救助的实施效果。主管部门作为购买服务主体，与通过招标方式确定的服务承接主体签订服务合同，明确授权管理范围、委托运行期限、双方权利义务和违约责任。在服务过程中，政府主管部门、服务对象和第三方中介机构等都能参与综合绩效评估机制，共同对社会救助的服务质量进行考核和监督，使得评价更为科学合理。考核管理中，除实行一定的经济制裁手段外，对不能实现既定目标的服务机构还可以实行淘汰制，予以辞退。有了严格的多元化监督考评体系，服务机构唯有把功夫下在提高服务质量上、真正让群众满意，才不至于被淘汰出局。

　　需要强调的是，《意见》中规定，要以满足服务质量、符合服务标准为前提，不能简单以“价低者得”作为选择标准。与物品购买相比，社会救助服务购买的选择因素更加复杂。比如对于扶贫服务，它的效果不简单是修了多长的路，增加了多少平均收入，还包括村民的参与性、认知性、自我发展能力的提高等，需要在实践中不断探索和优化社会救助服务的绩效评价机制。

　　三、引入竞争机制，促进社会组织和现代服务业发展

　　服务业的发展水平是衡量现代社会经济发达程度的重要标志，在国民经济发展中具有举足轻重的地位。2016年，我国服务业占GDP的比重为51.6%，总体上而言，我国服务业的发展水平、服务质量都有很大的提升空间。《意见》的出台，为社会救助领域的服务业发展提供了广阔的空间。

　　首先，在社会救助服务的提供上，有利于形成优胜劣汰的公平竞争激励机制，促进服务质量的提升。党的十八届三中全会提出，要“推广政府购买服务，凡属事务性管理服务，原则上都要引入竞争机制，通过合同、委托等方式向社会购买。”以往，以政府机构和事业机构为主的传统公共服务体制，从供给量的角度看，难以适应全社会公共需求的全面快速增长的形势；从供给结构的角度看，无法适应多元化的公共服务需求。《意见》规定，符合条件的社会组织、事业单位法人、企业等社会力量均可以成为社会救助服务的承接主体。在招标时一视同仁，市场各方公平竞争，形成事业单位、社会组织、企业单位组成的多元公共服务供给主体的新格局，这既是提高公共服务供给质量和供给效率的重大举措，同时也是服务业市场开放的重要组成部分。

　　其次，在社会救助服务上，形成一大批规范发展的社会组织。政府向社会力量购买服务，使得社会救助领域的社会组织获得更重要的地位和更广阔的发展空间，今后社会组织将以承接政府购买服务为契机专业化发展，完善内部治理，做好社会资源动员和整合，扩大社会影响，加强品牌建设，发展人才队伍，不断提升公共服务提供能力。通过鼓励社会组织参与公开竞争、项目运作和绩效评估，提升了社会组织规范化、专业化和职业化水平，有利于培育一大批有较大影响力的社会组织，也有力地助推了服务业发展，吸纳了更多的社会就业。 

　　大鹏之动，非一羽之轻也；骐骥之速，非一足之力也。以政府购买公共服务推动社会治理创新，是一个循序渐进的过程。2015年我国政府采购规模为21070.5亿元，占全国财政支出和GDP的比重分别达到12%和31%。从政府采购结构来看，2015年，服务类采购金额为3343.9亿元，占全国政府采购规模的比重为15.9%。无论是政府采购的规模占比，还是服务类采购规模的占比，我国都落后于发达国家，需要进一步提高和完善。此次《意见》的出台，在社会救助领域进一步拓展了政府购买服务改革的深度和广度，为公共服务领域各项改革积累了丰富的经验，今后可以进一步鼓励和引导更多的社会力量参与到承接政府职能转移上来，改进社会治理方式，坚持多元广泛参与，切实发挥人民群众的基础作用，努力走出一条可借鉴、可推广的社会治理创新之路。

　　作者：郑春荣教授（上海财经大学公共政策与治理研究院副院长）